黑政辦發(fā)〔2015〕63號
各市（地）、縣（市）人民政府（行署），省政府各直屬單位：
省財政廳、省發(fā)改委、人民銀行哈爾濱中心支行《黑龍江省推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式工作實施方案》已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
黑龍江省人民政府辦公廳
2015年10月16日
黑龍江省推廣運用政府和社會資本合作
（PPP）模式工作實施方案
省財政廳 省發(fā)改委 人民銀行哈爾濱中心支行
為貫徹落實《國務院辦公廳轉發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《基礎設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行2015年令第25號）等要求，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務“雙引擎”，在我省大力推廣政府和社會資本合作（Public－Private Partner－ship，PPP）模式，進一步拓寬基礎設施融資渠道，增強經(jīng)濟增長內生動力，提高公共產(chǎn)品和公共服務的供給能力與效率，結合我省實際，制定本方案。
一、指導思想
貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，立足我省基本省情，借鑒國內外成熟經(jīng)驗，轉變政府職能，創(chuàng)新發(fā)展理念，完善政策體系，營造權利對等、機會均等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，積極引導社會資本參與省內市政基礎設施、能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領域項目建設，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，不斷提升全省社會公共產(chǎn)品和公共服務供給的質量和效率。
二、基本原則
（一）依法依規(guī)，重諾履約。建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。堅持政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。
（二）強化監(jiān)管，公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露ＰＰＰ項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。
（三）積極穩(wěn)妥，有序推進。積極探索符合當?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的做法，逐步構建適合省情、獨具特色的發(fā)展模式。堅持客觀、科學的定性、定量分析，合理選擇運作方式，發(fā)揮價格杠桿作用，確保項目物有所值。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，控制政府支付責任，防止加劇財政收支矛盾。
（四）激勵相容，突出績效。建立健全激勵約束手段，科學設計合同條款，合理分配項目風險，建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為社會資本獲得合理收益創(chuàng)造條件。建立完善項目全生命周期績效管理機制和考核體系，通過對項目運作、服務質量和資金使用等實施績效考核，確保項目建設和運營實現(xiàn)預期效果。
三、主要任務
（一）營造法治環(huán)境，提高行政效能。由省政府法制辦牽頭組織對涉及PPP管理的相關地方性法規(guī)和政府規(guī)章的清理工作。省級各實施部門要對涉及PPP管理的地方性法規(guī)和省政府規(guī)章進行認真梳理，提出清理意見和依據(jù)，經(jīng)省政府法制辦審查后，按照立法工作程序規(guī)定報省政府、省人大常委會審議。哈爾濱市、齊齊哈爾市及杜爾伯特蒙古族自治縣政府負責組織本級地方性法規(guī)、政府規(guī)章清理工作。（2016年6月末完成）
建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，探索通過跨部門聯(lián)審、“一站式”窗口服務、網(wǎng)絡化辦理等方式，整合資源，簡化流程，提高審查工作效率。在合作伙伴選擇上，按照《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例等要求，建立健全管理細則，維護國家利益、社會利益和社會資本的合法權益。（2015年12月末完成）
（二）強化指導培訓，提高操作能力。在繼續(xù)抓好基礎業(yè)務培訓的同時，根據(jù)我省實際需求，采取“請進來”與“走出去”方式，制定培訓規(guī)劃，整合培訓資源，圍繞項目建設、運營關鍵環(huán)節(jié)以及國家相關法律法規(guī)，分期分批、有針對性地組織專項業(yè)務和實際操作培訓，使各地、各部門領導及負責人員系統(tǒng)掌握PPP政策體系、操作規(guī)程和管理要點，逐步構建常態(tài)化業(yè)務培訓機制，不斷提高對PPP模式的認知程度、合作能力和管理水平。組織各市（地）、縣（市）有關工作人員，赴先進省市實地學習考察，提升操作能力。（2015年12月末完成）
（三）創(chuàng)新管理方式，健全工作機制。各地、各部門要按照國家和我省有關規(guī)定，因地制宜，大膽實踐，深入貫徹法治理念和契約精神，圍繞PPP模式市場準入、利益分配、風險分擔、項目儲備、市場測試、績效評價、獎罰激勵、合同管理、履約保障等方面，積極開展管理方式和工作機制創(chuàng)新，建立健全符合省情、切實可行的PPP模式配套工作機制和協(xié)同工作流程，使社會資本方全面了解相關程序和規(guī)則，營造穩(wěn)定可預期的、有利于PPP模式長期穩(wěn)健發(fā)展的整體性政策安排，充分調動各類社會資本的積極性，實現(xiàn)多層次、多樣化發(fā)展。（2015年8月至2016年12月末分階段完成）
（四）充實項目儲備，實現(xiàn)滾動開發(fā)。由省發(fā)改委會同省財政廳、行業(yè)主管部門對各地、各部門申報的擬實施PPP項目進行鑒別遴選，進一步充實和完善現(xiàn)有PPP項目庫，通過省政府網(wǎng)站及省內主要媒體正式對外公布。制定《黑龍江省PPP項目庫管理暫行辦法》。由省財政廳牽頭建立全省PPP項目動態(tài)統(tǒng)計管理信息系統(tǒng)，定期形成分行業(yè)、地區(qū)、項目狀態(tài)的項目數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析體系。各市（地）、縣（市）財政部門會同發(fā)改和有關行業(yè)主管部門積極征集、開發(fā)PPP項目并對上申報，納入全省項目庫。項目儲備庫采取上下聯(lián)動、滾動開發(fā)、隨時更新的動態(tài)管理模式，入庫項目應具備市場化運作程度較高、投資規(guī)模較大、運營周期較長、價格調整機制較靈活、利益分配和風險分擔機制清晰、服務流量需求及現(xiàn)金流長期穩(wěn)定、政府有能力提供財政補貼支持、適宜采用PPP模式建設或運營等基本特點，確保項目前期準備工作的質量和效率。同時，按照財政部要求，啟動實施PPP綜合信息管理系統(tǒng)，搭建項目管理平臺和信息服務平臺，實現(xiàn)我省各級財政與中央財政PPP數(shù)據(jù)采集管理系統(tǒng)的互聯(lián)互通。（2015年11月末完成）
（五）搭建合作平臺，開展項目推介。省發(fā)改委會同省財政廳，從全省PPP項目庫中優(yōu)選部分項目，通過召開項目推介會等方式面向社會集中推介，為社會資本方創(chuàng)造充分的項目選擇和對接環(huán)境，搭建交流合作平臺，推動項目單位、金融機構、社會資本和政府部門洽談協(xié)商和雙向選擇。通過“儲備一批、推介一批”的方式，逐步實現(xiàn)省內PPP項目的梯次推進和良性循環(huán)。待相關機制逐步成熟后，再由省直部門和市（地）、縣（市）政府（行署）分別組織項目推介。（2015年12月末完成）
（六）圍繞關鍵環(huán)節(jié)，提升管理效能。各級財政部門會同行業(yè)有關部門對PPP項目實施全生命周期管理，將PPP項目的政府支出責任納入各級政府中期財政規(guī)劃，并對項目發(fā)起、物有所值評價、財政承受能力驗證、合作伙伴選擇、補償機制確立、項目公司組建、契約簽署、風險防控、績效評價等關鍵環(huán)節(jié)實施全生命周期管理。一是開展物有所值評價。采取定性與定量相結合的方式進行物有所值評價，定性評價PPP模式與傳統(tǒng)政府主導模式的差異，定量評價項目全生命周期政府和社會資本投入成本與收益，確保財政中長期可持續(xù)性。二是搭建風險分配基本框架。按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控的原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間設計合理的風險分配模式。三是制定并簽署履約保障合同。以項目合同為核心，研究制定并監(jiān)督簽署項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同等一系列權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等配套性、法律性合同文本，用法律性契約合同維護項目長期規(guī)范運行。四是實施政府采購。各有關單位要根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例等法律法規(guī)要求，在完成PPP項目識別和準備后，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本合作伙伴。五是推進項目審批。對市場對接形成的項目，按照全生命周期各環(huán)節(jié)部門責任合力推進。對于固定資產(chǎn)投資項目，嚴格按照基本建設程序履行相關手續(xù)。六是監(jiān)督項目執(zhí)行。項目執(zhí)行過程中，按照《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）和《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）等有關規(guī)定，政府主管部門應重點圍繞合同修訂、違約責任和爭議解決等進行全程跟蹤監(jiān)督。PPP項目單位應主動接受審計同步監(jiān)督。七是績效評價。財政部門牽頭督導項目實施機構每3－5年對項目進行中期評估和績效評價，并充分披露項目相關信息。有關行業(yè)主管部門應重點關注公共產(chǎn)品和服務質量、價格和收費機制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護和勞動者權益等。八是項目移交。政府指定機構組建項目移交工作組，依據(jù)項目合同與社會資本進行移交，社會資本方不能滿足資產(chǎn)評估和性能測試方案要求的，要進行恢復性修理、更新重置。財政部門應組織有關部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性等進行績效評價，并按照相關規(guī)定公開評價結果。評價結果作為政府開展PPP管理工作的決策參考依據(jù)。（分項目分階段跟進完成）
（七）推進試點項目，積累發(fā)展經(jīng)驗。由省發(fā)改委、省財政廳共同牽頭，省直有關部門和市（地）、縣（市）政府（行署）配合，兼顧市場需求、行業(yè)狀況、財力水平、管理能力等方面因素，在市政供水、污水處理、垃圾處理、交通、保障房建設等不同領域，優(yōu)先選擇具有行業(yè)代表性、收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長期合同關系比較清楚、技術發(fā)展比較成熟的項目作為省級試點項目先行先試，省政府給予政策支持，提煉和形成可復制、可推廣的典型范例，為大范圍應用PPP模式提供經(jīng)驗借鑒，及時歸集并向國家有關部門反饋所遇到的各類“瓶頸”問題。省級試點項目優(yōu)先支持融資平臺公司存量項目，通過轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式轉型的項目。建立“能進能出”的項目示范機制，對省級試點項目跟蹤指導、限期推進、適時調整，推進項目順利實施。（2015年8月至12月末分階段完成）
財政、發(fā)改等有關部門應積極對口對上爭取PPP項目政策支持。按照財政部、國家發(fā)展改革委有關標準和要求，從省級試點項目中進一步優(yōu)選部分項目，對上申報國家級PPP示范項目。
四、保障措施
（一）加強組織領導。省政府成立黑龍江省推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式工作推動小組（另行發(fā)文），負責全省PPP推廣運用工作的總體部署、統(tǒng)籌協(xié)調和重大決策事宜。工作推動小組下設辦公室，辦公室設在省財政廳和省發(fā)改委，工作推動小組辦公室日常工作由省財政廳負責協(xié)調推進。省財政廳確定專門機構，充實人員力量，具體負責制定全省PPP工作規(guī)劃、政策研究、制度建設、評估論證、專家?guī)旌妥稍儥C構庫管理、項目監(jiān)督和指導、履約管理、財政承受能力論證、風險防控、績效評價，以及對上爭取對下指導、咨詢培訓、信息統(tǒng)計、部門和區(qū)域協(xié)作等相關工作的推進與落實。市（地）、縣（市）政府（行署）比照省政府PPP管理模式，加強組織領導，推進本地ＰＰＰ工作順利開展。
（二）建立協(xié)調機制。省政府各有關部門按照職責分工，負責相關領域具體工作，合力推進PPP各項工作，加強對地方推廣PPP模式的指導和監(jiān)督。與市場對接形成的項目，按照全生命周期各環(huán)節(jié)的部門責任，由同級政府和相關部門合力推進。省財政廳會同有關部門，加強跨部門、跨級次的溝通協(xié)調和信息交流，完善相關制度和機制。省直有關部門結合行業(yè)特點，積極運用PPP模式提供公共服務，建立完善相關監(jiān)管制度體系。市（地）、縣（市）政府（行署）根據(jù)國家和省有關規(guī)定，建立工作協(xié)調機制，實現(xiàn)PPP工作規(guī)范化管理，推動PPP項目落地實施。
（三）強化政策支持。積極探索政府資金撬動社會資本、金融資本參與PPP項目的有效方式。省財政廳會同有關部門研究制定推廣運用PPP模式的財政政策。一是設立黑龍江省PPP融資支持基金，以政府資金撬動社會資本，采取政府和社會資本共同出資方式，在政府承擔有限責任的前提下，通過股權投入、債權回購、擔保扶持等多種形式為全省PPP項目提供融資增信支持。二是設立以獎代補資金，支持地方融資平臺等符合條件的存量項目轉型為PPP項目，化解地方政府債務。三是省政府設立PPP項目前期工作資金，省財政廳研究制定管理辦法，重點用于PPP項目推廣、業(yè)務培訓、專家咨詢、市場培育和政策研發(fā)。四是省政府設立省級試點項目專項資金，對省政府確定的省級試點項目給予項目咨詢費、評估費等專項補助。五是充分利用既有住建、交通、水利等PPP項目所涉領域的專項資金，優(yōu)先支持PPP項目建設。六是建立誠信約束機制，將PPP項目政策執(zhí)行情況作為領導班子業(yè)績考核的內容，促進各級政府按照收益補償機制規(guī)范運作，誠實守信，兌現(xiàn)政策，切實優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，維護社會資本合法權益。市、縣政府參照省政府政策措施，制定地方性扶持政策。
（四）提供技術支撐。一是建立PPP專家?guī)臁Ｒ允∝斦d“政府采購專家?guī)臁焙汀敖鹑趯＜規(guī)臁睘橐劳?，面向各大專院校、金融機構、政府部門以及企事業(yè)單位，圍繞金融、經(jīng)濟、管理、財會、稅務、證券、保險、貿易、法律、資產(chǎn)定價、工程造價、信息工程和項目評估等領域廣泛征集專業(yè)領域專家學者，進一步擴充專家儲備，為項目管理的關鍵環(huán)節(jié)提供技術支撐。二是建立社會咨詢機構庫。以參與過國內外重大PPP項目方案設計并具備良好業(yè)績表現(xiàn)為準入條件，面向省內外公開擇優(yōu)招募投資、法律、會計等領域的社會咨詢機構，建立社會咨詢機構庫，為項目規(guī)劃設計、評估論證、建設運營等提供系統(tǒng)化技術咨詢解決方案。專家?guī)旌妥稍儥C構庫，采取優(yōu)勝劣汰、能進能出的模式進行管理，確保技術服務質量和效率。省財政廳會同有關部門制定《黑龍江省PPP項目專家和咨詢機構評審暫行辦法》，明確工作職責和評審流程。
（五）加大宣傳力度。在PPP模式推進過程中，各地、各部門應強化輿論宣傳工作，借助黑龍江日報、黑龍江廣播電視臺、省政府網(wǎng)站等媒體，積極開展對PPP相關政策制度以及成功示范項目的宣傳推廣。建立專業(yè)信息發(fā)布平臺，理順發(fā)布渠道，及時向社會公布PPP項目融資和項目管理信息，總結推介成功經(jīng)驗和成熟案例，為各地、各部門深入推廣PPP模式提供借鑒，增進政府、社會與市場主體共識，提升社會各界認可度，營造良好輿論氛圍，吸引社會資本積極踴躍進入基礎設施和公共服務領域，加快我省PPP工作進程。